Discurso

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Gobernador Jeremy C. Stein

En el "Repensando la Política Macro II", una conferencia patrocinada por el Fondo Monetario Internacional, Washington, DC

17 de abril 2013

Regulación de las grandes instituciones financieras

Gracias. Estoy encantado de estar aquí, y quiero agradecer al Fondo Monetario Internacional y los organizadores de la conferencia por incluirme en la discusión de estos temas importantes. . Me centraré mis comentarios de hoy sobre los retos actuales normativas relacionadas con las grandes instituciones financieras de importancia sistémica, o SIFIs 1  En parte, este enfoque viene a hacer una pregunta que parece estar en la mente de todos en estos días: ¿Dónde nos encontramos en lo que respecta para solucionar el problema de "demasiado grande para quebrar" (TBTF)?¿Estamos haciendo un progreso satisfactorio, o es hora de pensar en nuevas medidas?
Debo señalar en primer lugar que la solución del problema TBTF tiene dos aspectos distintos. Primero, y más obviamente, un objetivo es llegar al punto en el que todos los participantes en el mercado entienden con certeza que si una gran SIFI fallara, las pérdidas caerían sobre sus accionistas y acreedores, y los contribuyentes no tendrían exposición. Sin embargo, esto es sólo una condición necesaria para el éxito, pero no suficiente. Un segundo objetivo es que el fracaso de una SIFI no debe imponer externalidades significativas en el resto del sistema financiero, en forma de efectos de contagio, las ventas de fuego, abdominales generales sobre créditos y similares. Es evidente que estos dos objetivos están estrechamente relacionados. Si la política hace un mejor trabajo de mitigación de los efectos secundarios, se hace más creíble para afirmar que una SIFI se le permitirá dejar sin ayuda del gobierno.
Entonces, ¿dónde estamos? Creo que dos declaraciones son verdaderas simultáneamente. Hemos hecho un progreso considerable con respecto a SIFIs desde la crisis financiera. Y todavía no estamos en un punto en el que debemos estar satisfechos.
Todos ustedes están familiarizados con las áreas de progreso. Requisitos más altos y más robusto de capital, los nuevos requisitos de liquidez, y las pruebas de estrés también deberían contribuir a reducir sustancialmente la probabilidad de una SIFI encontrándose en el punto de la falta. Y, si a pesar de estas medidas, el SIFI falla, la autoridad liquidación ordenada (OLA) en el Título II de la Ley Dodd-Frank Wall Street Reforma y Protección al Consumidor ofrece ahora un mecanismo para la recapitalización y reestructuración de la institución, al imponer pérdidas a los accionistas y los acreedores. En aras de la brevedad, no voy a entrar en mucho detalle acerca de OLA. Pero mi Junta colega Jay Powell habló en profundidad sobre este tema en un discurso el mes pasado, y me acaba de registrar mi amplio acuerdo con su conclusión - a saber, que la Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) Las llamadas "punto de entrada único" enfoque de resolución es una prometedora. 2  La Reserva Federal sigue trabajando con la FDIC en los muchos desafíos de implementación difíciles que quedan, pero creo que este enfoque pone el aspecto económico de primer orden correcto y en última instancia, tiene una buena oportunidad de ser eficaz.
Tal vez más hasta el punto de TBTF, si una SIFI hace fallar Tengo pocas dudas de que los inversores privados en el hecho de soportar las pérdidas - incluso si esto conduce a un resultado que es más sucio y más costoso para la sociedad que nos gustaría idealmente. Dodd-Frank es muy clara al decir que la Reserva Federal y otros reguladores no pueden usar sus autoridades de emergencia para rescatar a una entidad en dificultades individual. Y como miembro de la Junta, me comprometo a seguir la letra y el espíritu de la ley.
Aún así, estamos bastante lejos de haber resuelto totalmente los problemas de política asociados con SIFIs. Por un lado, el mercado aún parece adjuntar alguna probabilidad de que el gobierno rescate de los acreedores de una SIFI, lo que puede ser visto en la elevación calificaciones concedidas a grandes bancos sobre la base de la evaluación de la probabilidad de soporte del gobierno las agencias de calificación. Aunque este levantamiento parece haber disminuido en cierta medida desde la aprobación de la ley Dodd-Frank, sigue siendo significativo. 3  Todo lo demás igual, este levantamiento confiere una subvención la financiación de las mayores firmas financieras.
Además, como he señalado anteriormente, incluso si los rescates fueron entendidas comúnmente como un evento de probabilidad cero, el problema de los efectos secundarios sigue siendo. Una cosa es creer que una SIFI se le permitirá dejar sin apoyo gubernamental, y otra creer que dicho incumplimiento no causar daño significativo en otras partes del sistema financiero. En presencia de externalidades, las entidades financieras pueden seguir teniendo incentivos privados excesivos permanecer grande, complicado, e interconectado, ya que obtienen algún beneficio - por ejemplo, en términos de economías de escala y alcance - pero no soportar todas las los costos sociales. 
¿Cómo podemos mejorar? Algunos han argumentado que la ruta de la política actual no está funcionando, y que es necesario adoptar un enfoque fundamentalmente diferente. 4 Un enfoque alternativo podría incluir, por ejemplo, tapas en firme sobre el tamaño de los bancos individuales, o el retorno a la Glass-Steagall a escribir límites de actividad.
Mi punto de vista es algo diferente. Si bien estoy de acuerdo en que tenemos un largo camino por recorrer, creo que el camino para llegar allí no es por el abandono de la agenda de reforma actual, sino más bien por pegar a sus líneas generales y trinquete hasta su contundencia en una serie de dimensiones. En este sentido, dos ideas merecen consideración: (1) un aumento de la pendiente de la función de capital recargo que se aplica a las grandes empresas complejas, y (2) la imposición a nivel de sociedad de cartera de un requisito sustancial de deuda senior para facilitar resolución en el Título II de la Ley Dodd-Frank. En paralelo con el enfoque de recargos de capital, un requisito deuda senior también podría potencialmente ser hecha en función de la presencia sistémica de una institución.
Para ilustrar mi argumento, vamos a tomar como dada la premisa central de los partidarios de los límites de tamaño: a saber, que la sociedad estaría mejor si la distribución de los bancos no estaban tan sesgada hacia un puñado de grandes instituciones. (Para que quede claro, yo estoy usando la palabra "tamaño" como forma abreviada de un concepto más amplio de la huella sistémica de una institución, que además de tamaño, podría reflejar la complejidad, interconexión, y la duración global de las operaciones.) En otras palabras, vamos a simplemente postulan que el objetivo de la regulación debe ser que apoyarse en el tamaño del banco y pregunte: ¿Cuáles son los mejores instrumentos de regulación para lograr ese objetivo? Como en muchos otros ámbitos de reglamentación, esta pregunta se puede mapear en el marco de "precios-contra-cantidades" presentado por Martin Weitzman hace casi 40 años. 5  He aquí un tope tamaño es una forma de regulación de la cantidad, mientras que los requisitos de capital que se incrementan con tamaño del banco puede ser considerado como una especie de regulación de los precios, en el sentido de que tales requerimientos de capital son análogos a un impuesto progresivo en el tamaño de los bancos. 6 
Un desafío clave en la regulación basada en la cantidad es que uno tiene que decidir dónde poner la tapa. Para ello se requiere un regulador para tomar una posición firme sobre la naturaleza de las economías de escala y alcance de las grandes empresas financieras. Además, incluso si se lee la literatura empírica como bastante escéptico sobre la existencia de tales economías más allá de cierto punto de la distribución del tamaño - una propuesta que en sí es discutible - lo más que este tipo de estudios con muestras grandes pueden hacer es hacer el declaraciones a la media sobre economías de escala y alcance. 7  Estos estudios siguen dejando abierta la posibilidad de una gran heterogeneidad entre las empresas, y que algunas empresas son capaces de gran valor añadido en una determinada línea de negocio por ser muy grande, incluso si la empresa promedio en la población no lo es. Y solo esta heterogeneidad es suficiente para crear inconvenientes importantes a la regulación basada en la cantidad.
Consideremos el siguiente ejemplo. Hay tres bancos: A, B y C. Los bancos A y B tiene $ 1 billón en activos, mientras que C es más pequeña, con sólo $ 400 mil millones en activos. Banco A en realidad genera importantes economías de escala, por lo que es socialmente óptimo para que permanezca en su tamaño actual. Bancos B y C, por el contrario, tienen muy modestas economías de escala, no es suficiente para compensar los costos que su tamaño y complejidad imponen a la sociedad. Desde la perspectiva de un planificador social omnisciente, sería mejor si ambos B y C fueron la mitad de su tamaño actual.
Ahora preguntémonos qué pasa si imponemos un límite del tamaño de, digamos, 500 mil millones dólares. El tamaño del casquillo hace lo correcto con respecto al Banco B, por la reducción a un tamaño óptimo social. Pero no maneja ambos bancos A y C, por diferentes razones. En el caso de A, la tapa obliga a que se contraiga cuando no debería, dado debido a las características específicas de su modelo de negocio que en realidad crea una cantidad sustancial de valor por ser grande. Y en el caso de C, la tapa hace que el error opuesto. En realidad, sería beneficioso para presionar C para reducir el tamaño del margen - es decir, para moverlo en la dirección de ser un banco de $ 200 mil millones en lugar de $ 400 mil millones uno -, pero ya que se encuentra debajo de la tapa, es completamente al margen de la regulación.
Supongamos que en vez atacamos el problema mediante la imposición de requisitos de capital que son una función creciente del tamaño del banco. Este enfoque basado en los precios crea un incentivo para los tres bancos para reducir el tamaño, pero le permite a equilibrar este incentivo en contra de los beneficios de escala que se dan cuenta por estar grande. En este caso, podríamos esperar que A, con sus importantes economías de escala, para absorber el impacto fiscal y optar por permanecer en grande, mientras que se espera que B y C, con economías más modestas a escala, para reducir más radical. En otras palabras, la regulación basada en el precio es más flexible, ya que deja la decisión del tamaño de gerentes de los bancos, que luego pueden basar su decisión sobre su propia comprensión de las sinergias - o falta de ella - en sus respectivos negocios.
Esta lógica se puede pensar en el apoyo al enfoque adoptado por el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea en su norma que impone un recargo de capital ordinario de designados los bancos de importancia sistémica globales. La cantidad exacta del pago se extenderá a partir del 1 por ciento a 2,5 por ciento, y dependerá de factores que incluyen el tamaño de un banco, la complejidad y la interconexión, medida por una serie de variables indicadoras. 8  Estos recargos progresivos son efectivamente un tipo de precio basada en la regulación, y por lo tanto debe tener las ventajas que acabamos de señalar. 
Sin embargo, un defensor de las tapas de tamaño razonablemente podría responder: "Muy bien, pero ¿cómo puedo saber que estos recargos son realmente suficiente para cambiar el comportamiento - es decir, para ejercer una influencia significativa en la distribución del tamaño del sistema bancario?" Después de todo, la analogía entre un requisito de capital y un impuesto es un tanto imperfecta, ya que no sabemos exactamente el tipo impositivo implícito asociado a un determinado nivel de capital.Algunos de los requisitos de capital vista como bastante onerosa, lo que significa que incluso un 2 por ciento de recargo asciende a un impuesto importante y, por lo tanto, un fuerte incentivo para que un banco a disminuir, mientras que otros han sostenido que los requisitos de capital imponen costos modestos, lo que implicaría pocos incentivos para reducir el tamaño. 9 
Esta incertidumbre sobre el efecto final de un régimen de capital-pago que figura en la distribución del tamaño de los bancos podría inclinar la balanza de nuevo a favor de la regulación basada en la cantidad, como tapas de tamaño. Y de hecho, si nos enfrentamos a una estática, de una vez y para siempre la decisión, no creo que el razonamiento económico único que nos puede dar una respuesta definitiva en cuanto a si las tapas serán preferibles a los recargos de capital. Esta ambigüedad es, en cierto sentido, el mensaje central del análisis original de Weitzman.
Una forma de resolver esta tensión es abstenerse de ponernos en la posición de tener que hacer una vez y para siempre la decisión en un contexto de gran incertidumbre.Más bien, podría ser preferible a tratar de aprender de los datos de entrada y ajustar con el tiempo, sobre todo porque los cambios recientes en la regulación del capital ya en los libros pueden representar un experimento informativo. En mi punto de vista, esta observación sobre la posibilidad de aprender consejos la balanza en favor de los recargos de capital. Por ejemplo, el calendario de pago de capital propuesto por el Comité de Basilea para bancos sistémicos de importancia mundial puede ser un punto de partida razonable. Sin embargo, si después de un tiempo no ha entregado gran parte de un cambio en el tamaño y la complejidad de las más grandes de los bancos, se puede concluir que el impuesto implícito era demasiado pequeño, y debe ser incrementado las. 10  En principio, este giro en marcha -la-diales enfoque siente a mí como el camino correcto a seguir: Se conserva la flexibilidad que permite la regulación basada en precio atractivo, al tiempo que mitiga el riesgo de que el tipo impositivo implícito será demasiado bajo. Por supuesto, reconozco que su carácter gradualista presenta desafíos prácticos, no menos importante de los cuales es el mantenimiento de un nivel de compromiso normativo y resolver suficiente para mantener los diales recurriendo siempre que esto es lo que hay que hacer.
Antes de concluir, quisiera mencionar brevemente otra pieza del puzzle que creo que a veces es pasado por alto, pero me parece que tiene el potencial de desempeñar un papel complementario importante en los esfuerzos por resolver el problema TBTF - es decir, el gobierno corporativo. Supongamos que hacemos todo bien con respecto a la regulación del capital, y establecer un sistema de recargos de capital que impone un fuerte incentivo para reducir el tamaño de las instituciones que no generan grandes sinergias. ¿Cómo sería el proceso de ajuste en realidad jugar? El primer paso sería que los accionistas, ya una rentabilidad adecuada del capital, a vender sus acciones, impulsando el precio de las acciones del banco hacia abajo. Y el segundo paso sería que la gestión, tratando de recuperar el valor del accionista, para responder por el derramamiento selectivamente activos.
Pero décadas de investigación en finanzas corporativas nos han enseñado, no hay que dar el segundo paso por sentado. Numerosos estudios en una amplia gama de industrias han documentado lo difícil que es para los gerentes que reducir voluntariamente sus empresas, aún cuando la bolsa está enviando una señal clara de que la reducción sería en interés de los accionistas externos. A menudo, el cambio de este tipo requiere la aplicación de una fuerza externa, ya sea en el mercado para el control corporativo, el inversor activista, o un tablero fuerte e independiente. 11  A medida que avanzamos, debemos mantener estos mecanismos de gobierno en mente, y hacer lo que podamos para asegurar que respalden la estrategia regulatoria más amplia.
Referencias
Admati, Anat R., Pedro M. DeMarzo, F. Martin Hellwig y Paul Pfleiderer (2011). "Falacias, hechos irrelevantes, y mitos de la discusión de la regulación del capital: Por qué Equity Bank es no caro (PDF) Saliendo de la Junta ", documento de trabajo

Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (BCBS) (2011). " Global bancos de importancia sistémica: metodología de evaluación y los requisitos de absorción de pérdidas adicional (PDF) Saliendo de la Junta ", texto de reglas (Noviembre) 
Fisher, Richard W. (2013). " Terminar "Too Big to Fail" Saliendo de la Junta , "discurso pronunciado en la Conferencia de Acción Política Conservadora, National Harbor, Maryland, 16 de marzo
Haldane, Andrew G. (2010). " La cuestión de $ 100 mil millones (PDF) Saliendo de la Junta ", discurso pronunciado en el Instituto de Regulación y Riesgo, Hong Kong, 30 de marzo
Hanson, Samuel G., Anil K. Kashyap y Jeremy C. Stein (2011). " Un enfoque macroprudencial del Reglamento Financiero (PDF) Saliendo de la Junta ", Journal of Economic Perspectives , vol. 25 (Invierno)
Jensen, Michael C. (1993). "La revolución industrial moderna, la salida y el fracaso de los sistemas de control interno", Journal of Finance , vol. 48 (3), http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1540-6261.1993.tb04022.x/full
Hughes, Joseph P. y Mester, Loretta J. (2011). " ¿Quién dijo que los grandes bancos no experimentan las economías de escala? La evidencia de una función de coste riesgo-rentabilidad-driven (PDF) Saliendo de la Junta ", Documento de Trabajo N º 11-27. Philadelphia: Federal Reserve Bank of Philadelphia, julio
Investors Service de Moody (2012). "Rebaja de Moody empresas con operaciones globales de los mercados de capitales", comunicado de prensa, 21 de junio,
Powell, Jerome H. (2013). " Terminar "Too Big to Fail" , "discurso pronunciado en el Instituto de Banqueros Internacionales de 2013 Conferencia de Washington, Washington, DC, 4 de marzo
Tarullo, Daniel K. (2012). " Estructura de la industria y el Reglamento de Riesgo Sistémico ", discurso pronunciado en la Conferencia de la Institución Brookings sobre la estructuración del sector financiero para mejorar el crecimiento económico y la estabilidad, Washington, DC, 04 de diciembre
Weitzman, Martin L. (1974). " Los precios vs Cantidades (en PDF) Saliendo de la Junta , " The Review of Economic Studies , vol. 41 (octubre)
 

1. Los pensamientos que siguen son mías, y no son necesariamente compartidas por mis colegas de la Junta de la Reserva Federal. Doy las gracias a los miembros del personal de la Junta - Michael Gibson, Michael Hsu, Nellie Liang, y Mark Van Der Weide - por sus consejos. Volver al texto
2. Véase Powell (2013). Volver al texto
. 3 Por ejemplo, en junio de 2012, Moody describe su proceso de calificación de Bank of America, Citigroup y JP Morgan Chase, de la siguiente manera: "[Su] calificaciones se benefician de tres escalones de mejora de la calificación crediticia independiente a nivel de banco, y de dos escalones de mejora en la sociedad de cartera, lo que refleja los supuestos de Moody sobre una muy alta probabilidad de apoyo del gobierno de los EE.UU. para los tenedores de bonos y otros acreedores en caso de que dicha ayuda era necesaria para evitar un default .... La perspectiva negativa sobre la matriz que tenga compañía refleja la opinión de Moody de que el apoyo gubernamental para el banco estadounidense que sostienen los acreedores de la empresa es cada vez más incierto y menos predecible, dada la actitud cambiante de las autoridades estadounidenses a la resolución de las grandes instituciones financieras, mientras que sigue siendo suficientemente probable y previsible para justificar el apoyo a los acreedores de las entidades que operan perspectiva estable. " Volver al texto
. 4 Véase Fisher (2013), quien dijo: "... se recomienda que las mayores sociedades financieras de cartera se reestructurarán para que cada una de las personas jurídicas está sujeta a un proceso de quiebra rápida, y en el caso de las entidades bancarias a sí mismos, que sean de un tamaño que es "demasiado pequeño para salvar". Dirigiéndose tamaño institucional es vital para mantener una amenaza creíble de fracaso, proporcionando de esta manera un caso convincente de que la política ha cambiado realmente. " Volver al texto
5. Ver Weitzman (1974). Haldane (2010) también utiliza el marco de Weitzman hablar de regulación de precios versus cantidad en el contexto TBTF. Debe tenerse en cuenta que hay varios enfoques híbridos que no son ni la cantidad pura ni la regulación de precios pura. Por ejemplo, (2012) la discusión de los límites de los pasivos no asegurados de Tarullo no es un tope rígido de tamaño, ya que no limita el tamaño absoluto de la institución, en la medida en que es capaz de ajustar su mezcla de fondeo. Volver al texto
6. Para que quede claro, este aspecto imposición de requisitos de capital no es su único atractivo, o incluso de su primario. Incluso si fuera casi sin costo para imponer mayores requisitos de capital a los bancos más grandes - así que al hacerlo siempre esencialmente ningún desincentivo para el tamaño del banco - que aún podría ser una buena idea hacerlo, por razones puramente prudenciales. En otras palabras, los requisitos de capital sirven tanto como un amortiguador prudencial y un impuesto, y pueden ser un instrumento normativo útil para ambas razones. Volver al texto
7. para una reciente contribución a la literatura sobre las economías de escala en la banca Ver Hughes y Mester (2011). Volver al texto
8. Véase BCBS (2011) para una descripción de la metodología. Volver al texto
9. Para diferentes estimaciones de los costos de los requerimientos de capital para los bancos, véase Baker y Wurgler (2013), Admati y otros (2011) y Hanson, Kashyap y Stein (2011). Volver al texto
. 10 Una vez más, hay que destacar que el problema de fondo no es más que el tamaño de la institución, sino que su presencia sistémica -. que además de gran tamaño, está relacionada con su complejidad, interconexión, y la duración global de las operaciones de retorno al texto
11. Jensen (1993) es un tratamiento clásico de los problemas. Volver al texto